Concepto
La Ley 47/2003 de 26 de noviembre, General Presupuestaria, en su artículo 32, define los Presupuestos Generales del Estado como “la expresión cifrada, conjunta y sistemática de los derechos y obligaciones a liquidar durante el ejercicio por cada uno de los órganos y entidades que forman parte del sector público estatal”.
En definitiva, los Presupuestos Generales del Estado son el documento en el que se recoge la previsión anual de los ingresos y gastos del sector público estatal. Constituyen uno de los instrumentos más importantes de la política económica del Gobierno, en los que se plasman los objetivos estratégicos de las distintas políticas públicas y los recursos asignados para su cumplimiento.
Marco jurídico
El ordenamiento jurídico español atribuye a la norma que aprueba los Presupuestos Generales del Estado la naturaleza de Ley, correspondiendo a las Cortes Generales, de acuerdo con el artículo 134.1 de la Constitución española el examen, enmienda y aprobación de los mismos, previa elaboración del Gobierno.
El marco jurídico de los Presupuestos Generales del Estado se encuentra constituido fundamentalmente por tres normas:- La Constitución Española dedica su artículo 134 a regular los Presupuestos Generales del Estado.
- La Ley General Presupuestaria (Ley 47/2003, de 26 de noviembre).
- La Ley Orgánica 2/2012, de 27 de abril, de Estabilidad Presupuestaria y Sostenibilidad Financiera.
Este marco legal se completa con la Orden anual del Ministerio de Hacienda y Administraciones Públicas por la que se dictan las normas para la elaboración de los Presupuestos Generales de Estado, y con otras disposiciones de menor rango que regulan diversos aspectos de la gestión presupuestaria (por ejemplo, la Resolución de la Dirección General de Presupuestos por la que se establecen los códigos que definen la clasificación económica).
Proceso de elaboración
Según la normativa descrita, le corresponde al Gobierno la elaboración de
los Presupuestos Generales del Estado y a las Cortes Generales su examen,
enmienda y aprobación.
El ciclo presupuestario se puede sintetizar en las siguientes fases:
- Actualización del Programa de Estabilidad. En el marco del Pacto de
Estabilidad y Crecimiento, cada año se debe presentar a la Unión
Europea un diagnóstico de la economía española y la orientación de la
política económica. En base a dicho análisis se formulan proyecciones
presupuestarias a medio plazo (3 años).
- Informe de situación de la economía española. Recoge la estimación
de las magnitudes económicas más relevantes que sirve para fijar los
objetivos de estabilidad presupuestaria. Se elabora por el Ministerio de
Economía y Competitividad, previa consulta al Instituto Nacional de
Estadística y al Banco de España y teniendo en cuenta las previsiones
del Banco Central Europeo y la Comisión Europea. Contiene un cuadro
económico de horizonte plurianual que incluye la previsión de crecimiento
de la economía española y la tasa de referencia de la economía
española, entre otras variables.
- Orden de elaboración de los Presupuestos Generales del Estado. El
Ministerio de Hacienda y Administraciones Públicas, publica anualmente
la orden en la que se dictan las normas de elaboración de los
Presupuestos Generales del Estado del ejercicio siguiente. Con esta
orden, se inicia formalmente el proceso de elaboración presupuestaria.
La orden establece los criterios de presupuestación, el ámbito
institucional, las comisiones participantes, las estructuras
presupuestarias, la documentación a presentar y los plazos del proceso
de elaboración.
- Acuerdo sobre los objetivos de estabilidad presupuestaria y de
deuda pública y el límite de gasto no financiero del Estado. En el
primer semestre de cada año, el Gobierno, a propuesta del Ministro de
Hacienda y Administraciones Públicas y previo informe del Consejo de
Política Fiscal y Financiera de las Comunidades Autónomas y de la
Comisión Nacional de Administración Local, en sus respectivos ámbitos,
fija el objetivo de estabilidad y el objetivo de deuda pública para el
conjunto del sector público administrativo y cada uno de los agentes que
lo integran (Administración Central, Comunidades Autónomas,
Corporaciones Locales y Seguridad Social) referido a los tres ejercicios
siguientes. El acuerdo se remite a las Cortes Generales para su
aprobación o rechazo. Se incluye además el límite de gasto no financiero
del Presupuesto del Estado para el ejercicio siguiente.
- Aprobación del Proyecto de Ley de Presupuestos Generales del
Estado. El Ministro de Hacienda y Administraciones Públicas eleva el
anteproyecto para que el Gobierno proceda a su aprobación. El proyecto
se remite a las Cortes Generales junto con la documentación
presupuestaria legalmente establecida, al menos tres meses antes de la
expiración de los del año anterior.
- Aprobación de la Ley de Presupuestos Generales del Estado:
Después del debate y el proceso de enmiendas en el Congreso y el
Senado, se aprueba, en su caso, la Ley de Presupuestos Generales de
Estado para que entre en vigor el 1 de enero del ejercicio economico
correspondiente.
Ley 47/2003, de 26 de noviembre, General Presupuestaria: Artículo 106 Presupuesto monetario
1. El Ministro de Economía, al objeto de conseguir una adecuada distribución temporal de los pagos y una correcta estimación de la necesidad de endeudamiento del Estado, aprobará anualmente, a propuesta de la Dirección General del Tesoro y Política Financiera, un Presupuesto monetario al que habrá de acomodarse la expedición de las órdenes de pago. También contendrá dicho presupuesto una previsión sobre los ingresos del Estado.
2. Para la elaboración del mismo, la Dirección General del Tesoro y Política Financiera podrá recabar del sector público estatal, definido en el artículo 2.1 de esta ley, cuantos datos, previsiones y documentación estime oportuna sobre los pagos e ingresos que puedan tener incidencia en el presupuesto mencionado.
3. El Presupuesto monetario podrá ser modificado a lo largo de un ejercicio en función de los datos sobre su ejecución o cambios en las previsiones de ingresos o de pagos.
Ambito institucional de los Presupuestos Generales del Estado
Los Presupuestos Generales del Estado comprenden la totalidad de los
gastos e ingresos de las entidades que integran el sector público estatal, que
están enumeradas en el artículo 2 de la Ley General Presupuestaria. La Ley de
presupuestos de cada año concreta y delimita este ámbito.
Conforme a esta normativa los Presupuestos Generales del Estado
comprenderán los siguientes presupuestos:
a) El presupuesto del Estado.
b) Los presupuestos de los organismos autónomos de la
Administración General del Estado.
c) El presupuesto de la Seguridad Social.
d) Los presupuestos de las agencias estatales.
e) Los presupuestos de los organismos públicos cuya normativa
específica confiere carácter limitativo a los créditos de su
presupuesto de gastos.
f) Los presupuestos de las restantes entidades del sector público
administrativo estatal.
g) Los presupuestos de los fondos carentes de personalidad jurídica a
los que se refiere el artículo 2.2 de la Ley General Presupuestaria.
h) Los presupuestos de las sociedades mercantiles estatales.
i) Los presupuestos de las fundaciones del sector público estatal.
j) Los presupuestos de las entidades públicas empresariales y
restantes organismos públicos de esta naturaleza.
Los presupuestos de todos estos agentes se incluyen en los
Presupuestos Generales del Estado. Sin embargo, atendiendo a la naturaleza de
su presupuesto, se pueden distinguir dos grandes grupos según tengan un
presupuesto de carácter limitativo o estimativo:
- Los agentes enumerados en las letras a) a e) anteriores integran el sector
público administrativo con presupuesto limitativo. Este presupuesto se
caracteriza porque es el gasto máximo en que los distintos agentes
pueden incurrir. Los presupuestos de este conjunto de agentes se
agregan para formar los Presupuestos Generales del Estado
consolidados, en los cuales se refleja la actividad financiera global
desarrollada por el sector público administrativo con presupuesto
limitativo. La consolidación se realiza sumando cada uno de los
presupuestos de estas entidades, una vez eliminadas las transferencias
internas que se realizan entre ellos.
- El resto de agentes se integran en los Presupuestos Generales del
Estado sin formar parte del presupuesto consolidado. Se caracterizan por
presentar presupuestos de carácter estimativo y no limitativo adaptados a
la naturaleza de su actividad. Son, por ejemplo, las empresas públicas.
La Ley General Presupuestaria: principios generales y estructura
La programación presupuestaria se regirá por los principios de estabilidad presupuestaria, sostenibilidad financiera, plurianualidad, transparencia, eficiencia en la asignación y utilización de los recursos públicos, responsabilidad y lealtad institucional, conforme a lo dispuesto en la Ley Orgánica 2/2012, de 27 de abril, de Estabilidad Presupuestaria y Sostenibilidad Financiera.
Principios y reglas de gestión presupuestaria.
1. La gestión del sector público estatal está sometida al régimen de presupuesto anual aprobado por las Cortes Generales y enmarcado en los límites de un escenario plurianual.
2. Los créditos presupuestarios de la Administración General del Estado, sus organismos autónomos y de las entidades integrantes del sector público estatal con presupuesto limitativo se destinarán exclusivamente a la finalidad específica para la que hayan sido autorizados por la Ley de Presupuestos Generales del Estado o por las modificaciones realizadas conforme a esta ley.
El carácter limitativo y vinculante de dichos créditos será el correspondiente al nivel de especificación con que aparezcan en aquéllos.
3. Los recursos del Estado, los de cada uno de sus organismos autónomos y los de las entidades integrantes del sector público estatal con presupuesto limitativo se destinarán a satisfacer el conjunto de sus respectivas obligaciones, salvo que por ley se establezca su afectación a fines determinados.
4. Los derechos liquidados y las obligaciones reconocidas se aplicarán a los presupuestos por su importe íntegro, sin que puedan atenderse obligaciones mediante minoración de los derechos a liquidar o ya ingresados, salvo que la ley lo autorice de modo expreso.
Se exceptúan de la anterior disposición las devoluciones de ingresos que se declaren indebidos por el tribunal o autoridad competentes y las previstas en la normativa reguladora de dichos ingresos, el reembolso del coste de las garantías aportadas por los administrados para obtener la suspensión cautelar del pago de los ingresos presupuestarios, en cuanto adquiera firmeza la declaración de su improcedencia, y las participaciones en la recaudación de los tributos cuando así esté previsto legalmente.
A los efectos de este apartado se entenderá por importe íntegro el resultante después de aplicar las exenciones y bonificaciones que sean procedentes.
5. El presupuesto y sus modificaciones contendrán información suficiente y adecuada para permitir la verificación del cumplimiento de los principios y reglas que los rigen y de los objetivos que se proponga alcanzar.
Las leyes de estabilidad presupuestaria
La Ley Orgánica 2/2012, de 27 de abril, de Estabilidad Presupuestaria y Sostenibilidad Financiera:
El capítulo II (Principios generales), destinado a los principios generales de la Ley, mantiene los cuatro principios de la legislación anterior –estabilidad presupuestaria, plurianualidad, transparencia y eficacia y eficiencia en la asignación de los recursos públicos–, reforzando alguno de sus elementos, e introduce tres nuevos principios: Sostenibilidad financiera, responsabilidad y lealtad institucional.
Artículo 32. Destino del superávit presupuestario: Se destinará, en el caso del Estado, Comunidades Autónomas, y Corporaciones Locales, a reducir el nivel de endeudamiento neto